O governo Lula pode voltar a contar com a ajuda do Supremo Tribunal Federal (STF) para tentar equilibrar as contas p\u00fablicas, ap\u00f3s ser derrotado no Congresso com o arquivamento da Medida Provis\u00f3ria 1.303 \u2014 que previa compensa\u00e7\u00f5es pelo fim do Imposto sobre Opera\u00e7\u00f5es Financeiras (IOF).<\/p>\n
O plen\u00e1rio virtual do STF come\u00e7ou a julgar nesta sexta-feira (17) uma a\u00e7\u00e3o que questiona a constitucionalidade da prorroga\u00e7\u00e3o da desonera\u00e7\u00e3o da folha de pagamentos dos setores que mais empregam e dos munic\u00edpios com menos de 156 mil habitantes, aprovada pelo Congresso no fim de 2023.<\/p>\n
A A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade (ADI 7633), apresentada em abril de 2024 pela Advocacia-Geral da Uni\u00e3o (AGU), foi desengavetada pelo ministro Cristiano Zanin no mesmo dia em que a MP foi derrubada e pode abrir caminho para uma recomposi\u00e7\u00e3o parcial de receitas.<\/p>\n
Em seu voto, o primeiro a ser liberado nesta manh\u00e3, Zanin acolheu pedido da AGU e declarou a inconstitucionalidade parcial da Lei 14.784\/2023. Ele fundamentou a decis\u00e3o na aus\u00eancia de demonstra\u00e7\u00e3o adequada do impacto financeiro e or\u00e7ament\u00e1rio da norma.<\/p>\n
\u201cTorno definitiva a medida cautelar concedida para, julgando parcialmente procedente a presente a\u00e7\u00e3o, reconhecer a inconstitucionalidade dos arts. 1\u00ba, 2\u00ba, 4\u00ba e 5\u00ba da Lei Federal n. 14.784, de 27 de dezembro de 2023, sem pron\u00fancia de nulidade”, escreveu o relator.<\/p>\n
Assim, embora tenha reconhecido a inconstitucionalidade dos dispositivos, o ministro optou por n\u00e3o pronunciar a nulidade, para preservar a seguran\u00e7a jur\u00eddica e evitando questionamentos sobre decis\u00f5es jur\u00eddicas j\u00e1 formadas.<\/p>\n
Momento do julgamento chama a aten\u00e7\u00e3o <\/h2>\n
Segundo estimativas da pr\u00f3pria AGU, as ren\u00fancias fiscais decorrentes da lei somam R$ 20,23 bilh\u00f5es no Or\u00e7amento \u2014 valor pr\u00f3ximo \u00e0 perda de cerca de R$ 20 bilh\u00f5es prevista inicialmente pela MP.<\/p>\n
\u201cA libera\u00e7\u00e3o da a\u00e7\u00e3o para julgamento indica que o STF acelerar\u00e1 a an\u00e1lise do m\u00e9rito da a\u00e7\u00e3o na tentativa de socorrer o Poder Executivo no aumento de arrecada\u00e7\u00e3o, diante da derrota sofrida perante o Congresso Nacional\u201d, diz Rodrigo Borba, s\u00f3cio coordenador do Ara\u00faz Advogados.<\/p>\n
Para o especialista em direito tribut\u00e1rio Daniel Zugman, s\u00f3cio do BVZ Advogados, o movimento do ministro Zanin tem efeitos claros. \u201c\u00c9 dif\u00edcil dizer o que o ministro Zanin considerou para retomar esse tema agora, mas n\u00e3o d\u00e1 para ignorar que o timing est\u00e1 casando bem com os objetivos do governo\u201d, afirmou.<\/p>\n
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Briga fiscal entre poderes acaba no STF<\/h2>\n
Desde que foi implementada, em 2011, a desonera\u00e7\u00e3o da folha de pagamento tem sido alvo de disputas entre Executivo e Legislativo devido ao impacto fiscal e \u00e0 crescente necessidade de recursos frente \u00e0 expans\u00e3o da d\u00edvida p\u00fablica.<\/p>\n
O benef\u00edcio permitia trocar a contribui\u00e7\u00e3o previdenci\u00e1ria de 20% sobre os sal\u00e1rios por um percentual menor sobre a receita bruta. Nas empresas, essa al\u00edquota variava entre 1% e 4,5%, dependendo do setor de atividade. J\u00e1 nos munic\u00edpios, a contribui\u00e7\u00e3o patronal era reduzida para 8%.<\/p>\n
Inicialmente prevista para vigorar at\u00e9 2015, foi prorrogada diversas vezes pelo Legislativo. Em 2023, os parlamentares aprovaram a Lei n\u00ba 14.784, que estendia o benef\u00edcio at\u00e9 2027. O governo vetou, mas o veto foi derrubado pelo Parlamento. O Executivo ent\u00e3o editou medidas provis\u00f3rias (MPs 1.202 e 1.208), que alternaram a revoga\u00e7\u00e3o e a restaura\u00e7\u00e3o tempor\u00e1ria da desonera\u00e7\u00e3o enquanto tramitava um projeto de lei de reonera\u00e7\u00e3o gradual.<\/p>\n
Em abril do ano passado, o ministro Zanin, do STF, concedeu liminar na a\u00e7\u00e3o da AGU contra a prorroga\u00e7\u00e3o, sob o argumento de aus\u00eancia de compensa\u00e7\u00e3o do impacto or\u00e7ament\u00e1rio da desonera\u00e7\u00e3o. A decis\u00e3o foi referendada pelo plen\u00e1rio da Corte. O ministro tamb\u00e9m promoveu audi\u00eancias em busca de um entendimento entre Executivo e Legislativo, mas as negocia\u00e7\u00f5es n\u00e3o resultaram em uma solu\u00e7\u00e3o definitiva.<\/p>\n
O impasse arrefeceu em setembro de 2024, com a aprova\u00e7\u00e3o da Lei n\u00ba 14.973, que incluiu o artigo 9\u00ba-A na Lei 12.546\/2011 e estabeleceu uma reonera\u00e7\u00e3o gradual da folha de pagamentos.<\/p>\n
A medida buscou equilibrar a recomposi\u00e7\u00e3o das receitas da Uni\u00e3o e dar previsibilidade aos 17 setores beneficiados, estabelecendo uma transi\u00e7\u00e3o entre 2025 e 2027, na qual as empresas e munic\u00edpios menores voltar\u00e3o a recolher a contribui\u00e7\u00e3o patronal de forma escalonada \u2014 combinando percentuais sobre a receita bruta e sobre os sal\u00e1rios \u2014 at\u00e9 atingir novamente a al\u00edquota integral de 20% em 2028.<\/p>\n
Agora, com a retomada do julgamento da ADI, o cen\u00e1rio pode mudar novamente. Caso o Supremo decida pela inconstitucionalidade da lei anterior ou de trechos da nova regra de reonera\u00e7\u00e3o, o cronograma de recomposi\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas ser\u00e1 afetado, com consequ\u00eancias diretas para empresas e munic\u00edpios.<\/p>\n
Tributaristas divergem sobre consequ\u00eancias <\/h2>\n
H\u00e1 entendimentos diferentes entre os tributaristas. Para Lu\u00eds Garcia, s\u00f3cio do Tax Group e do MLD Advogados Associados, caso a ADI seja considerada procedente, haver\u00e1 o fim imediato da desonera\u00e7\u00e3o, com base na \u201cdecis\u00e3o de m\u00e9rito da ADI 7.633\u201d.<\/p>\n
\u201cIsso significaria a reonera\u00e7\u00e3o integral j\u00e1 em 2025, ainda que com efeitos retroativos limitados, a depender da modula\u00e7\u00e3o que o Supremo Tribunal Federal venha a definir\u201d, afirma. \u201cA estimativa \u00e9 da restitui\u00e7\u00e3o dos R$ 20,3 bilh\u00f5es em arrecada\u00e7\u00e3o por ano para a Uni\u00e3o.\u201d<\/p>\n
Segundo Zugman, se o STF julgar a prorroga\u00e7\u00e3o inconstitucional, precisar\u00e3o ser estudados os efeitos das legisla\u00e7\u00f5es posteriores, e o Congresso dever\u00e1 apresentar medidas compensat\u00f3rias. \u201cAquela norma de reonera\u00e7\u00e3o gradual da folha de sal\u00e1rios acaba, vamos dizer assim, de certa forma ficando num limbo\u201d, diz.<\/p>\n
J\u00e1 para Borba, o governo n\u00e3o teria interesse em contestar judicialmente a constitucionalidade da Lei n\u00b0 14.973\/2024. \u201cIsso, uma vez que ela est\u00e1 efetivamente reonerando a folha de pagamento e fazendo caixa, como se pretendia\u201d, diz.<\/p>\n
Caso a ADI seja julgada procedente para declarar inconstitucional a Lei da desonera\u00e7\u00e3o (n\u00b0 14.784), ele acredita que as empresas e munic\u00edpios poder\u00e3o estar sujeitos ao pagamento de contribui\u00e7\u00e3o previdenci\u00e1ria pela al\u00edquota de 20% no per\u00edodo compreendido entre 1\u00b0\/01\/2024 e 15\/09\/2024.<\/p>\n
\u201cEste \u00e9 o per\u00edodo compreendido entre a data originalmente prevista para o fim da desonera\u00e7\u00e3o (antes da Lei n\u00b0 14.784\/2023, que deixa de existir no mundo jur\u00eddico se declarada inconstitucional) e a data em que a nova sistem\u00e1tica de reonera\u00e7\u00e3o entrou em vigor (Lei n\u00b0 14.973\/2024)\u201d, explica o tributarista.<\/p>\n
Mesmo assim, considerando \u201ctodas as pessoas jur\u00eddicas e entes federativos envolvidos\u201d, o volume arrecadado seria \u201csubstancial\u201d.<\/p>\n
No seu voto, Zanin preservou a lei da reonera\u00e7\u00e3o gradual. “Deixo, ainda, de fazer qualquer an\u00e1lise sobre a Lei 14.973\/2024 – fruto do di\u00e1logo institucional ocorrido a
partir da liminar deferida nestes autos \u2013 uma vez que n\u00e3o \u00e9 objeto de presente a\u00e7\u00e3o direta de inconstitucionalidade”, escreveu.<\/p>\nDiscuss\u00e3o acontece em meio a adiamento da LDO<\/h2>\n
O julgamento pelo STF \u00e9 uma das apostas da Fazenda, num momento decisivo para a aprova\u00e7\u00e3o da Lei de Diretrizes Or\u00e7ament\u00e1rias (LDO) de 2026. A vota\u00e7\u00e3o pela Comiss\u00e3o Mista de Or\u00e7amento (CMO) estava prevista para a \u00faltima ter\u00e7a-feira (14), mas foi adiada para dar ao governo de Luiz In\u00e1cio Lula da Silva (PT) mais tempo para negociar ajustes ap\u00f3s a derrubada da MP, conforme admitiu o presidente do colegiado, senador Efraim Filho (Uni\u00e3o Brasil-PB).<\/p>\n
A declara\u00e7\u00e3o foi dada ap\u00f3s a audi\u00eancia do ministro Fernando Haddad, da Fazenda, na Comiss\u00e3o de Assuntos Econ\u00f4micos (CAE) do Senado, para tratar do projeto de isen\u00e7\u00e3o do Imposto de Renda, que deve ser referendado pela Casa. Efraim lembrou ainda que a LDO precisa ser validada rapidamente para garantir um tempo vi\u00e1vel para a discuss\u00e3o da LOA (Lei Or\u00e7ament\u00e1ria Anual) at\u00e9 o fim do ano.<\/p>\n
Na audi\u00eancia, Haddad reconheceu que j\u00e1 h\u00e1 entendimento entre deputados e senadores de que a aprova\u00e7\u00e3o do Projeto de Lei Or\u00e7ament\u00e1ria Anual (PLOA) ser\u00e1 mais dif\u00edcil sem os recursos previstos na MP e que isso pode culminar em cortes em investimentos e emendas parlamentares.<\/p>\n
\u201cA MP 1303 era um pressuposto importante [no Or\u00e7amento encaminhado pela Fazenda em agosto]\u201d, disse o ministro, sem mencionar o Supremo.<\/p>\n
Na semana passada, Haddad afirmou que n\u00e3o est\u00e1 contando com uma eventual reonera\u00e7\u00e3o da folha de pagamento para compensar a derrota sofrida pelo governo com a derrubada da MP. \u201cN\u00e3o estou considerando isso [a reonera\u00e7\u00e3o da folha] para fins pr\u00e1ticos\u201d, disse a jornalistas no dia 9. \u201cN\u00e3o estou levando em considera\u00e7\u00e3o, embora eu n\u00e3o conhe\u00e7a a decis\u00e3o do ministro.”<\/p>\n
STF e Executivo: alian\u00e7a em quest\u00f5es fiscais<\/h2>\n
Para os tributaristas, a tend\u00eancia \u00e9 que a ADI seja aprovada pelo STF. \u201cNesse sentido, entende-se que as chances de a a\u00e7\u00e3o ser julgada procedente, declarando inconstitucionais os dispositivos da Lei n\u00ba 14.784\/2023 que prorrogavam a desonera\u00e7\u00e3o, s\u00e3o grandes\u201d, diz Borba.<\/p>\n
Para Zugman, o hist\u00f3rico do Supremo em decis\u00f5es fiscais mostra uma tend\u00eancia constante de alinhamento ao Executivo em quest\u00f5es fiscais. Ele cita um estudo feito por Eduardo Mattos, publicado na revista Public Choice<\/em> com o provocativo t\u00edtulo \u201cThe Judiciary as a fiscal policy tool? Budget stress and judicial decision-making in Brazil\u201d.<\/em><\/p>\n
Com base na an\u00e1lise de 358 decis\u00f5es vinculantes do STF entre 2008 e 2024, o estudo identifica padr\u00f5es consistentes e preocupantes para os contribuintes: o governo venceu 62% dos casos; quanto pior a situa\u00e7\u00e3o fiscal do pa\u00eds, menores as chances de \u00eaxito para os contribuintes; e mesmo nas derrotas do governo, o STF modulou os efeitos em 68% desses casos para mitigar impactos fiscais.<\/p>\n
\u201cAl\u00e9m disso, o uso expl\u00edcito de argumentos consequencialistas cresce sensivelmente em per\u00edodos de estresse or\u00e7ament\u00e1rio, e o padr\u00e3o se mostra institucional, independentemente da ideologia do governo de plant\u00e3o, refor\u00e7ando a tese de que o Judici\u00e1rio tem atuado, na pr\u00e1tica, como uma pe\u00e7a do sistema de gest\u00e3o fiscal do Estado\u201d, diz Zugman.<\/p>\n
\u201cN\u00e3o estou falando de esquerda ou direita, quem \u00e9 presidente ou partido, \u00e9 uma quest\u00e3o institucional. Quanto pior a situa\u00e7\u00e3o fiscal do Estado, mais propenso o Supremo fica a dar decis\u00f5es favor\u00e1veis \u00e0s teses do governo.\u201d<\/p>\n
Garcia alerta para o alto custo econ\u00f4mico da decis\u00e3o. \u201cUma vit\u00f3ria do governo no STF pode fortalecer o equil\u00edbrio fiscal no curto prazo, mas fragiliza a previsibilidade legal, abala a confian\u00e7a da iniciativa privada e dificulta decis\u00f5es de investimento\u201d, afirma.<\/p>\n
\u201cO custo econ\u00f4mico pode superar o eventual ganho fiscal se n\u00e3o houver uma transi\u00e7\u00e3o clara e acordada, preservando seguran\u00e7a jur\u00eddica e di\u00e1logo institucional com o setor produtivo.\u201d<\/p>\n<\/div>\n
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